算力即数据的处理能力,是数字经济发展的推动力。然而,较为高企的算力价格,消减需求主体的算力使用意愿,亟须政府有效干预。算力券与优惠券、代金券类似,是政府为激励算力使用而为需求主体发放的凭证。2023年10月,工业和信息化部等六部门印发的《算力基础设施高质量发展行动计划》规定,鼓励各地提供普惠算力资源,降低算力使用成本和门槛,保障算力使用需求。算力券作为政府推进算力价格普惠的制度抓手,较为有效地激发了市场的算力使用需求。但是,当前各地颁布的算力券政策较为粗糙,不同程度地影响了其算力使用激励效能,亟待从理论层面予以指导,出台更为完善的制度文本。
一、算力券激励算力使用的政策载体及效能
当前,算力券的政策载体,可从中央及地方两个层面梳理。在中央层面,算力券政策主要表现为倡导性政策,旨在为各地政府的具体实施提供宏观指引。如,2023年12月,国家发展改革委等部门发布的《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》规定,鼓励面向中小企业发放算力券,降低算力使用综合成本。在地方层面,算力券政策主要表现为各地政府推出的实施性政策,明确规定算力券的申领条件、补贴金额、申领程序等内容。典型如贵州省制定的《贵州算力券管理办法》、成都市的《算力券管理办法》、庆阳市制定的《庆阳市“东数西算”算力券实施方案(试行)》。
当前,中央及地方共同推出的算力券政策,为算力使用提供了立体化激励,具体表现为推动算力资源的普惠化、刺激算力使用效益的跃升。一方面,算力券为满足申领条件的相对人提供了资金支持,使得其购买算力资源的成本得以下降。随着算力券激励力度的加大,算力使用的市场需求将被有效激发,进而通过需求端带动供给端、生产端等整个算力生态产业链的蓬勃发展,最终通过技术升级降低算力供给、生产成本,实现算力价格普惠。另一方面,为进一步催熟算力市场,多地政府将算力使用的效益列为算力券的申领条件。例如,成都市《算力券管理办法》为算力券的申领对象设置了门槛,具体包括承接重要项目的牵头企业或者机构等,使得政府补贴的算力能产生稳定效益。带有特定政策目的的算力券,将政府的财政资金用于化解当前算力使用效益不够稳定的现实问题,推动相关主体积极发掘算力使用效益的意愿。
二、算力券的法律属性
算力券政策蓬勃发展的同时,也需要明晰其法律属性,为将其纳入法治轨道提供理论支撑。算力券的法律属性,理应界定为行政给付。算力券是行政给付适用至数字经济领域的产物,属于资助行政范畴,并具有算力产业发展的促进性与补贴相对人物质层面的获益性两大特点,具有浓厚的行政给付属性。一方面,算力产业发展的促进性适应行政给付的新型需求。步入数字经济时代,国家公共给付能力实现高质跃迁,固守以往的给付模式显然无法满足公民需求。在能力所及范围内,行政给付的方式随着公共行政领域的扩张而增多,并在算力领域表征为刺激行政。算力券满足算力产业的发展需求,成为国家给付中的新型制度工具。另一方面,算力券相对人物质层面的获益性符合行政给付的义务属性。相对人获得资金等形式的资助,本质上属于国家义务的延伸。现代行政给付扩张至算力产业领域,对公民权利的关注从基本的生存权转变到数字时代的发展权,国家亦将给付重心从基本的生活保障转向对美好生活的促进,通过资助手段助推公民获得更好发展。
三、算力券激励算力使用的优化策略
归属于行政给付谱系中的算力券,可以通过规范性文件的形式设定,法律仅发挥框架性立法的作用。但是,当前规制算力券的规范依据基本是规范性文件,其效力层次较低且制定过程缺乏有效监督,应当将算力券纳入法律法规的规制范畴。当前有关算力券的立法,主要表现为数字经济促进立法中的专门条款,往往仅有倡导性作用,缺乏可操作性,进而导致算力券对算力使用的激励作用不足。
应当推进算力补贴专门立法的制定,系统规制算力券。算力券仅是算力使用补贴的种类之一,在此之外,还存在算力生产补贴、算力汇集补贴等补贴类型。制定算力补贴专门立法,可以系统总结实践中算力补贴经验,避免立法视野局限于算力使用补贴、算力券而导致立法资源浪费。在专门立法的内容设计上,应当系统规定算力补贴的原则、基本类型、申领条件、申请发放程序、监管等重要内容,为地方政府通过规范性文件形式推出的算力券政策,提供框架性指导。同时,为了确保算力使用激励的及时性、合理性,应当在专门立法的总则部分,规定算力券等补贴的设定权限为县级以上政府部门制定的规范性文件,并明确其设定的程序性规定。
(作者林轲亮工作单位系广西大学法学院,李兴确工作单位系东南大学)
一、算力券激励算力使用的政策载体及效能
当前,算力券的政策载体,可从中央及地方两个层面梳理。在中央层面,算力券政策主要表现为倡导性政策,旨在为各地政府的具体实施提供宏观指引。如,2023年12月,国家发展改革委等部门发布的《关于深入实施“东数西算”工程加快构建全国一体化算力网的实施意见》规定,鼓励面向中小企业发放算力券,降低算力使用综合成本。在地方层面,算力券政策主要表现为各地政府推出的实施性政策,明确规定算力券的申领条件、补贴金额、申领程序等内容。典型如贵州省制定的《贵州算力券管理办法》、成都市的《算力券管理办法》、庆阳市制定的《庆阳市“东数西算”算力券实施方案(试行)》。
当前,中央及地方共同推出的算力券政策,为算力使用提供了立体化激励,具体表现为推动算力资源的普惠化、刺激算力使用效益的跃升。一方面,算力券为满足申领条件的相对人提供了资金支持,使得其购买算力资源的成本得以下降。随着算力券激励力度的加大,算力使用的市场需求将被有效激发,进而通过需求端带动供给端、生产端等整个算力生态产业链的蓬勃发展,最终通过技术升级降低算力供给、生产成本,实现算力价格普惠。另一方面,为进一步催熟算力市场,多地政府将算力使用的效益列为算力券的申领条件。例如,成都市《算力券管理办法》为算力券的申领对象设置了门槛,具体包括承接重要项目的牵头企业或者机构等,使得政府补贴的算力能产生稳定效益。带有特定政策目的的算力券,将政府的财政资金用于化解当前算力使用效益不够稳定的现实问题,推动相关主体积极发掘算力使用效益的意愿。
二、算力券的法律属性
算力券政策蓬勃发展的同时,也需要明晰其法律属性,为将其纳入法治轨道提供理论支撑。算力券的法律属性,理应界定为行政给付。算力券是行政给付适用至数字经济领域的产物,属于资助行政范畴,并具有算力产业发展的促进性与补贴相对人物质层面的获益性两大特点,具有浓厚的行政给付属性。一方面,算力产业发展的促进性适应行政给付的新型需求。步入数字经济时代,国家公共给付能力实现高质跃迁,固守以往的给付模式显然无法满足公民需求。在能力所及范围内,行政给付的方式随着公共行政领域的扩张而增多,并在算力领域表征为刺激行政。算力券满足算力产业的发展需求,成为国家给付中的新型制度工具。另一方面,算力券相对人物质层面的获益性符合行政给付的义务属性。相对人获得资金等形式的资助,本质上属于国家义务的延伸。现代行政给付扩张至算力产业领域,对公民权利的关注从基本的生存权转变到数字时代的发展权,国家亦将给付重心从基本的生活保障转向对美好生活的促进,通过资助手段助推公民获得更好发展。
三、算力券激励算力使用的优化策略
归属于行政给付谱系中的算力券,可以通过规范性文件的形式设定,法律仅发挥框架性立法的作用。但是,当前规制算力券的规范依据基本是规范性文件,其效力层次较低且制定过程缺乏有效监督,应当将算力券纳入法律法规的规制范畴。当前有关算力券的立法,主要表现为数字经济促进立法中的专门条款,往往仅有倡导性作用,缺乏可操作性,进而导致算力券对算力使用的激励作用不足。
应当推进算力补贴专门立法的制定,系统规制算力券。算力券仅是算力使用补贴的种类之一,在此之外,还存在算力生产补贴、算力汇集补贴等补贴类型。制定算力补贴专门立法,可以系统总结实践中算力补贴经验,避免立法视野局限于算力使用补贴、算力券而导致立法资源浪费。在专门立法的内容设计上,应当系统规定算力补贴的原则、基本类型、申领条件、申请发放程序、监管等重要内容,为地方政府通过规范性文件形式推出的算力券政策,提供框架性指导。同时,为了确保算力使用激励的及时性、合理性,应当在专门立法的总则部分,规定算力券等补贴的设定权限为县级以上政府部门制定的规范性文件,并明确其设定的程序性规定。
(作者林轲亮工作单位系广西大学法学院,李兴确工作单位系东南大学)