李昊姮
摘要:随着数字政府建设的深入推进,数据共享已成为提升政府治理能力的关键环节。贵州省作为国家大数据综合试验区,以“一网通办”为抓手,在打破“数据孤岛”方面取得了显著成效,形成了独具特色的“贵州模式”。本文系统梳理贵州“一网通办”在技术、组织与制度层面的多重驱动机制,深入剖析其仍面临的结构性壁垒、部门利益博弈、制度保障缺失与执行主体制约等现实困境,并提出从技术赋能走向治理重塑的深化路径,为全国特别是西部地区推进数字治理提供实践启示。
关键词:数据共享；一网通办；数字政府；治理现代化
一、引言
随着大数据、人工智能等新兴信息技术日趋成熟,现代信息技术的发展正在加速政府部门的改革与创新。2022年,国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》中着重指出,到2035年要建成整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府。在数字政府建设过程中,数据共享是驱动政府决策范式转变的创新源动力。国家先后出台《“十四五”国家信息化规划》《政务数据共享条例》等系列政策文件,为推进政府数据共享工作提供政策保障。目前,全国各地积极推进数据共享,上海“随申办”、浙江“浙里办”、广东“粤省事”、贵州“一网通办”等成功的地方实践纷纷涌现。
然而在具体实践中,跨部门数据共享仍然存在信息孤岛,面临着“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的困境。贵州省依托国家大数据综合试验区的先发优势,以“一云一网一平台”为基础,强力推动“一网通办”建设,其政务服务能力连续多年位居全国前列。本研究选取贵州省“一网通办”为个案,深入考察其政府跨部门数据共享的推进工作,旨在深入剖析贵州成功破解数据共享困境的核心密码,并以其当前面临的深层挑战为镜鉴,探索数字政府从“物理联通”迈向“价值融合”的可行路径。
二、贵州“一网通办”:破解数据共享难题的“多重驱动”
贵州省依托“云上贵州一朵云、政务服务一张网、智能工作一平台”等基础设施,跨层级、跨地域、跨部门调度政府数据,实现政务数据“聚、通、用”,以消除“信息孤岛”。
(一)技术驱动:“一云一网一平台”的统一赋能
“一云”(云上贵州系统平台)作为全国首个省级政务云平台,实现了各部门政务数据资源和各项应用的物理集中和统一托管,为数据汇聚提供了“容器”。“一网”(电子政务外网)推进各级各部门电子政务外网、业务专网、互联网互联互通,实现省、市、县、乡、村全面覆盖。“一平台”(政务数据平台)是实现智能调度的“中枢神经”,其包含的数据共享交换平台,通过标准化接口,强制性地将分散的数据连接起来,实现“一次提交、协同办理”。
(二)组织驱动:高位推动与跨部门协调
面对根深蒂固的部门壁垒,贵州将“一网通办”和数据共享明确为“一把手”工程,省委、省政府主要领导亲自部署。在省级层面,成立了由主要分管领导牵头的工作协调领导小组,负责顶层设计与强激励推动,有效突破了常规科层组织的职责壁垒。省级政府还专门成立了省大数据发展管理局、省政务服务中心等常设机构,并下设大数据发展保障组及“数据共享工作专班”。在市(州)及以下层面,各地通过成立地方领导小组、召开工作推进会等方式,确保省级决策的层层传导与落实。此外,全省创新性地建立了覆盖省市县三级的“云长制”,将数据资源整合与管理的责任直接落实到各级行政负责人。
(三)制度驱动:地方立法与责任清单的刚性约束
为确保数据共享的可持续性,贵州率先进行了制度创新。颁布实施了《贵州省大数据发展应用促进条例》,以地方法规形式明确了数据共享的原则、范围和责任。更重要的是,配套推出了“数据共享责任清单”“政务数据资源目录”两大核心操作制度。“数据共享责任清单”清晰界定了各个部门必须提供和可以获取的数据资源,将共享从软性要求转变为硬性法定职责。“政务数据资源目录”对全省政务数据资源进行系统性梳理与编目,为数据的查找、申请与使用提供了清晰指南。同时还配套出台数据分类分级与安全管理办法,建立绩效考核与问责机制,将数据共享工作的完成情况纳入各部门的年度绩效考核体系。
三、现实困境:迈向深度共享的深层挑战
尽管贵州在数字政府建设中取得初步成效,但随着改革步入“深水区”,一些结构性、机制性问题逐渐显现。
(一)结构性壁垒:条块分割体制下的数据整合困境
在“职责同构”的原则下,数据共享往往优先实现于从中央到地方的垂直管理“条条”部门内部,然而这种模式导致了资源与注意力向“条条”倾斜,相对忽视了横向“块块”之间的协同与共享。其结果是,各部门通常需要同时应对上级垂直管理系统与地方共享平台的双重要求,既增加了工作负担,也使其在数据共享时常陷入“不敢共享”与“不能共享”的两难困境。
(二)部门利益博弈:数据共享的内生性阻滞
政府数据虽在名义上属于公共资源,但在实际运作中,常被视为部门的“私有资产”。数据作为信息时代的关键资源,不仅是部门履职的基础,更在事实上构成了其权力、地位乃至寻租能力的来源。因此,跨部门数据共享在本质上触及了深层的利益格局,引发了部门间的竞争与博弈。部分部门通过控制数据来获取交换利益或维持其优势地位,共享则意味着此项隐性权力的流失。
(三)制度保障缺失:激励制度与信任构建的双重困境
健全的制度是打破路径依赖、引导合作行为的根本保障,而当前制度供给的不足,直接导致了共享内生动力的匮乏与合作基础的薄弱。激励制度的缺失使部门“不愿共享”,信任制度的缺位则导致部门“不敢共享”。有效的激励机制尚未制度化,导致共享成本与收益失衡。同时,正式的信任机制建设滞后,加剧了部门间的合作风险与不确定性。
(四)执行主体的束缚:基层数字素养与共享意愿的双重制约
政府跨部门数据共享的最终落地,高度依赖于广大领导干部的执行意愿与操作能力。在实践中,部分领导干部的共享意愿较低,一些干部将本部门数据视为私有权力和资源,缺乏协同共享的集体意识与服务意识。另一方面,基层干部的数字素养不足也构成了显著障碍,使其难以胜任数据标准化处理、平台操作等具体工作。
四、深化路径:从技术赋能到治理重塑
(一)强化基础技术支撑,构建统一标准与平台
提升政府跨部门数据共享能力,必须夯实其技术基础。要构建统一的数据标准化治理体系,出台权威、普适的政府数据资源目录编制规范、核心元数据标准、数据质量评估准则及接口调用规范。同时要推动数据共享交换平台向智能化、安全化演进,引入数据血缘分析、自动质量探查、AI驱动数据清洗与融合等智能治理工具,并引入隐私计算、区块链等前沿技术确保数据安全。
(二)提升主体数字素养,强化领导干部的认知
必须将提升领导干部的数字素养置于优先位置。应通过专项培训、高层论坛、典型案例研讨等方式,强化其对数据治理理念、方法与重要性的理解。在组织保障上,应明确将数据共享工作的推进成效纳入领导干部的绩效考核体系,同时可探索设立“首席数据官”等制度,要求各部门指定具备数字思维与协调能力的领导专职负责。
(三)完善数据共享激励制度,激活共享的内生动力
要从根本上破解“不愿共享”的难题,关键在于将绩效评估与激励约束机制深度耦合。要建立并完善以共享效能为核心的绩效评估体系,根据数据共享的数量、平台建设等“硬指标”以及数据质量、应用成效、业务协同度等“软指标”,衡量各部门的实际共享贡献。同时要强化评估结果的应用与双向激励,将评估结果作为部门绩效考核、财政预算分配、评优评先及干部晋升的重要依据。
(四)构建部门间的信任机制,提升数据共享意愿
部门间的信任是跨部门数据共享得以发生和持续的保障。要倡导并构建“协同文化”,为各部门创造正式的沟通与协商平台。可以通过召集所有利益相关方,就数据共享的范围、标准、权责与风险管控等议题进行共同讨论、共同决策,在充分尊重各方诉求的基础上达成共识。
(五)推进数据确权与权责界定,夯实共享制度基础
数据权属关系模糊与共享主体责任边界不清,掣肘政府数据工作的深入开展。应在制度层面明确,所有政府数据作为一种公共资源,其所有权归属于国家。在此前提下,将数据的管理权明确赋予各业务部门作为“数源部门”,同时将经过脱敏处理的数据使用权,通过合规授权机制有序开放给其他职能部门。其次,建立基于权责清单的闭环责任机制,制定并公布部门数据共享权责清单,建立“谁提供、谁负责；谁使用、谁负责；谁流转、谁负责”的可追溯责任链条。
五、结语
贵州省“一网通办”的实践表明,通过强有力的组织保障、集约化的技术平台和制度创新,可以有效打破“数据孤岛”,实现政务服务的提质增效。当前,改革已进入“深水区”,面临来自体制、利益与能力的深层挑战。未来的发展方向,必须从初期的资源整合,转向更深层次的流程再造与规则重构,推动数据共享从表面的“物理联通”走向产生化学反应的“价值融合”,最终实现政府治理体系和治理能力的现代化。
【作者单位:贵州省社会科学院。本文系贵州省社会科学院青年课题(QNKT2514)的阶段性研究成果】
摘要:随着数字政府建设的深入推进,数据共享已成为提升政府治理能力的关键环节。贵州省作为国家大数据综合试验区,以“一网通办”为抓手,在打破“数据孤岛”方面取得了显著成效,形成了独具特色的“贵州模式”。本文系统梳理贵州“一网通办”在技术、组织与制度层面的多重驱动机制,深入剖析其仍面临的结构性壁垒、部门利益博弈、制度保障缺失与执行主体制约等现实困境,并提出从技术赋能走向治理重塑的深化路径,为全国特别是西部地区推进数字治理提供实践启示。
关键词:数据共享；一网通办；数字政府；治理现代化
一、引言
随着大数据、人工智能等新兴信息技术日趋成熟,现代信息技术的发展正在加速政府部门的改革与创新。2022年,国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》中着重指出,到2035年要建成整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府。在数字政府建设过程中,数据共享是驱动政府决策范式转变的创新源动力。国家先后出台《“十四五”国家信息化规划》《政务数据共享条例》等系列政策文件,为推进政府数据共享工作提供政策保障。目前,全国各地积极推进数据共享,上海“随申办”、浙江“浙里办”、广东“粤省事”、贵州“一网通办”等成功的地方实践纷纷涌现。
然而在具体实践中,跨部门数据共享仍然存在信息孤岛,面临着“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”的困境。贵州省依托国家大数据综合试验区的先发优势,以“一云一网一平台”为基础,强力推动“一网通办”建设,其政务服务能力连续多年位居全国前列。本研究选取贵州省“一网通办”为个案,深入考察其政府跨部门数据共享的推进工作,旨在深入剖析贵州成功破解数据共享困境的核心密码,并以其当前面临的深层挑战为镜鉴,探索数字政府从“物理联通”迈向“价值融合”的可行路径。
二、贵州“一网通办”:破解数据共享难题的“多重驱动”
贵州省依托“云上贵州一朵云、政务服务一张网、智能工作一平台”等基础设施,跨层级、跨地域、跨部门调度政府数据,实现政务数据“聚、通、用”,以消除“信息孤岛”。
(一)技术驱动:“一云一网一平台”的统一赋能
“一云”(云上贵州系统平台)作为全国首个省级政务云平台,实现了各部门政务数据资源和各项应用的物理集中和统一托管,为数据汇聚提供了“容器”。“一网”(电子政务外网)推进各级各部门电子政务外网、业务专网、互联网互联互通,实现省、市、县、乡、村全面覆盖。“一平台”(政务数据平台)是实现智能调度的“中枢神经”,其包含的数据共享交换平台,通过标准化接口,强制性地将分散的数据连接起来,实现“一次提交、协同办理”。
(二)组织驱动:高位推动与跨部门协调
面对根深蒂固的部门壁垒,贵州将“一网通办”和数据共享明确为“一把手”工程,省委、省政府主要领导亲自部署。在省级层面,成立了由主要分管领导牵头的工作协调领导小组,负责顶层设计与强激励推动,有效突破了常规科层组织的职责壁垒。省级政府还专门成立了省大数据发展管理局、省政务服务中心等常设机构,并下设大数据发展保障组及“数据共享工作专班”。在市(州)及以下层面,各地通过成立地方领导小组、召开工作推进会等方式,确保省级决策的层层传导与落实。此外,全省创新性地建立了覆盖省市县三级的“云长制”,将数据资源整合与管理的责任直接落实到各级行政负责人。
(三)制度驱动:地方立法与责任清单的刚性约束
为确保数据共享的可持续性,贵州率先进行了制度创新。颁布实施了《贵州省大数据发展应用促进条例》,以地方法规形式明确了数据共享的原则、范围和责任。更重要的是,配套推出了“数据共享责任清单”“政务数据资源目录”两大核心操作制度。“数据共享责任清单”清晰界定了各个部门必须提供和可以获取的数据资源,将共享从软性要求转变为硬性法定职责。“政务数据资源目录”对全省政务数据资源进行系统性梳理与编目,为数据的查找、申请与使用提供了清晰指南。同时还配套出台数据分类分级与安全管理办法,建立绩效考核与问责机制,将数据共享工作的完成情况纳入各部门的年度绩效考核体系。
三、现实困境:迈向深度共享的深层挑战
尽管贵州在数字政府建设中取得初步成效,但随着改革步入“深水区”,一些结构性、机制性问题逐渐显现。
(一)结构性壁垒:条块分割体制下的数据整合困境
在“职责同构”的原则下,数据共享往往优先实现于从中央到地方的垂直管理“条条”部门内部,然而这种模式导致了资源与注意力向“条条”倾斜,相对忽视了横向“块块”之间的协同与共享。其结果是,各部门通常需要同时应对上级垂直管理系统与地方共享平台的双重要求,既增加了工作负担,也使其在数据共享时常陷入“不敢共享”与“不能共享”的两难困境。
(二)部门利益博弈:数据共享的内生性阻滞
政府数据虽在名义上属于公共资源,但在实际运作中,常被视为部门的“私有资产”。数据作为信息时代的关键资源,不仅是部门履职的基础,更在事实上构成了其权力、地位乃至寻租能力的来源。因此,跨部门数据共享在本质上触及了深层的利益格局,引发了部门间的竞争与博弈。部分部门通过控制数据来获取交换利益或维持其优势地位,共享则意味着此项隐性权力的流失。
(三)制度保障缺失:激励制度与信任构建的双重困境
健全的制度是打破路径依赖、引导合作行为的根本保障,而当前制度供给的不足,直接导致了共享内生动力的匮乏与合作基础的薄弱。激励制度的缺失使部门“不愿共享”,信任制度的缺位则导致部门“不敢共享”。有效的激励机制尚未制度化,导致共享成本与收益失衡。同时,正式的信任机制建设滞后,加剧了部门间的合作风险与不确定性。
(四)执行主体的束缚:基层数字素养与共享意愿的双重制约
政府跨部门数据共享的最终落地,高度依赖于广大领导干部的执行意愿与操作能力。在实践中,部分领导干部的共享意愿较低,一些干部将本部门数据视为私有权力和资源,缺乏协同共享的集体意识与服务意识。另一方面,基层干部的数字素养不足也构成了显著障碍,使其难以胜任数据标准化处理、平台操作等具体工作。
四、深化路径:从技术赋能到治理重塑
(一)强化基础技术支撑,构建统一标准与平台
提升政府跨部门数据共享能力,必须夯实其技术基础。要构建统一的数据标准化治理体系,出台权威、普适的政府数据资源目录编制规范、核心元数据标准、数据质量评估准则及接口调用规范。同时要推动数据共享交换平台向智能化、安全化演进,引入数据血缘分析、自动质量探查、AI驱动数据清洗与融合等智能治理工具,并引入隐私计算、区块链等前沿技术确保数据安全。
(二)提升主体数字素养,强化领导干部的认知
必须将提升领导干部的数字素养置于优先位置。应通过专项培训、高层论坛、典型案例研讨等方式,强化其对数据治理理念、方法与重要性的理解。在组织保障上,应明确将数据共享工作的推进成效纳入领导干部的绩效考核体系,同时可探索设立“首席数据官”等制度,要求各部门指定具备数字思维与协调能力的领导专职负责。
(三)完善数据共享激励制度,激活共享的内生动力
要从根本上破解“不愿共享”的难题,关键在于将绩效评估与激励约束机制深度耦合。要建立并完善以共享效能为核心的绩效评估体系,根据数据共享的数量、平台建设等“硬指标”以及数据质量、应用成效、业务协同度等“软指标”,衡量各部门的实际共享贡献。同时要强化评估结果的应用与双向激励,将评估结果作为部门绩效考核、财政预算分配、评优评先及干部晋升的重要依据。
(四)构建部门间的信任机制,提升数据共享意愿
部门间的信任是跨部门数据共享得以发生和持续的保障。要倡导并构建“协同文化”,为各部门创造正式的沟通与协商平台。可以通过召集所有利益相关方,就数据共享的范围、标准、权责与风险管控等议题进行共同讨论、共同决策,在充分尊重各方诉求的基础上达成共识。
(五)推进数据确权与权责界定,夯实共享制度基础
数据权属关系模糊与共享主体责任边界不清,掣肘政府数据工作的深入开展。应在制度层面明确,所有政府数据作为一种公共资源,其所有权归属于国家。在此前提下,将数据的管理权明确赋予各业务部门作为“数源部门”,同时将经过脱敏处理的数据使用权,通过合规授权机制有序开放给其他职能部门。其次,建立基于权责清单的闭环责任机制,制定并公布部门数据共享权责清单,建立“谁提供、谁负责；谁使用、谁负责；谁流转、谁负责”的可追溯责任链条。
五、结语
贵州省“一网通办”的实践表明,通过强有力的组织保障、集约化的技术平台和制度创新,可以有效打破“数据孤岛”,实现政务服务的提质增效。当前,改革已进入“深水区”,面临来自体制、利益与能力的深层挑战。未来的发展方向,必须从初期的资源整合,转向更深层次的流程再造与规则重构,推动数据共享从表面的“物理联通”走向产生化学反应的“价值融合”,最终实现政府治理体系和治理能力的现代化。
【作者单位:贵州省社会科学院。本文系贵州省社会科学院青年课题(QNKT2514)的阶段性研究成果】