薛加冰
摘要:法律上或者事实上不能履行的合同不应当继续履行。在我国现行有效的土地出让秩序中,商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。下述案涉土地预挂牌出让时仍为集体所有土地,虽然该预挂牌出让行为合法有效,但诉争双方签订的《挂牌成交确认书》却将集体土地作为国有土地直接出让,违反了国有建设用地公开出让的政策性规定,存在法律上的履行障碍。此外,案涉土地征收时基准地价相较于预招拍挂时大幅提升,而国有土地出让收入关系到国计民生,如案涉土地仍按预挂牌出让的成交价继续履行合同,将导致国有土地出让金的流失,损害国家利益和社会公共利益。
关键词:建设用地使用权；出让合同；国有土地；公共利益
建设用地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限让与土地使用者,土地使用者向土地出让者支付出让金的行为。在土地出让过程中可能出现履行不能的情形,即作为债权之客体的建设用地给付不能状态,履行不能是合同履行障碍的一种情形。作为法律上的概念,并非仅指物理上的不能,而是指依一般社会观念或交易观念,不可期待债务人实现其债务履行。履行不能的判断是相对的,物理上可能的给付,如果根据一般交易观念其履行需要违反效力性强制规定,或支出不相当的费用,则称为履行不能。下文以案释法,以案研法,展开对建设用地使用权出让合同履行障碍的研究。
案件事实
诉争发生于某A县自然资源局与B公司之间。2010年11月29日,A自然资源局制定《出让方案》,明确对四宗土地进行公开预挂牌出让,原权属为某A县人民政府,土地用途为商住用地,挂牌出让方式为公开挂牌。出让方案载明挂牌交易在某土地交易所进行。竞买人必须与当地政府签订土地开发投资意向书。2010年12月29日,B公司通过挂牌竞买取得两宗土地的使用权。B公司签订《挂牌成交确认书》。
2014年4月24日,某省国土资源厅批准某A县将部分集体土地征收为国有土地。此后,某A县人民政府根据省政府通知,发现有6宗土地存在未批先供的违规现象,涉及B公司土地。某A政府要求解除相关预挂牌交易并重新公开挂牌。B公司因A自然资源局未与其签订《国有土地使用权出让合同》并办理土地使用权登记,提起诉讼。
审理经过
一审法院认为,A自然资源局与B公司之间的国有土地使用权出让合同关系已经成立。A自然资源局发布了案涉土地预挂牌出让方案,并委托某土地交易所办理交易事宜。B公司参与竞拍并缴纳了购地款,且获得部分土地使用权证,显示双方已履行主要义务。尽管未订立书面的《国有土地使用权出让合同》,但预招拍挂程序合法有效,土地性质已变更为国有土地,符合出让条件。合同关系依法成立并生效,A自然资源局应根据《挂牌成交确认书》继续履行合同,移交土地。双方的合同关系已经部分履行,B公司有权要求A自然资源局继续履行。但是,国有土地使用权登记属于行政管理职能范畴,不属于民事案件的审查范围。因此,B公司要求A自然资源局办理使用权登记的请求,不予支持。
A自然资源局不服一审判决提起上诉,主张签订《挂牌成交确认书》时,案涉土地属于集体用地。根据《土地管理法》等法律规定,集体土地不得擅自对外出让,案涉土地在预挂牌完成征收为国有土地,因此合同标的物实际为集体用地,违反法律强制性规定,应属无效合同。即使合同有效,征收为国有土地后未通过合法的招拍挂程序进行出让。《国土资源部关于治理整顿土地市场秩序的通知》要求所有国有建设用地使用权的出让必须通过招标、拍卖或挂牌方式。未按照程序履行的合同在客观上无法继续履行,判决继续履行显然违反国家政策和最高法院的公报案例,导致法律适用不一致。案涉地块在2014年批准征收为国有建设用地,与2010年相比,城镇基准地价已有提升,双方在2010年签订的《挂牌成交确认书》约定的交易价格已明显低于2014年的城镇基准地价。土地出让收入关系到国计民生,关系到社会公共利益。一审法院判决要求上诉人继续履行《挂牌成交确认书》中确定的权利与义务,这明显是对违法违规行为的保护,必然导致产生错误的司法导向,被他人效仿,出现通过预招拍挂的形式先“圈地”,然后征地办证,完善违规手续,再通过法院的生效判决继续履行合同的情况。该做法不仅扰乱了土地市场的交易秩序、影响对土地的保护和合理开发、利用,容易滋生腐败现象,也严重损害了国家及社会的公共利益。
上诉方认为,“任何人不得从其违法违规行为中获利”是一项重要的司法准则,违法违规的行为本不应得到法律的保护。一审判决双方继续履行合同,既未考虑到基准地价的上涨,影响国家土地交易的财政收入,扰乱了土地市场秩序,而且还让司法机关和行政机关为以前的违法违规行为“买单”,使违法行为合法化,违反了国家法律、政策的规定,同时损害了国家利益和社会公共利益。
一审法院判决继续履行合同,等于保护违法行为,忽视了国家政策、公共利益及法律效果和社会效果的统一,可能造成错误的司法导向,应依法撤销。
二审法院认为,A自然资源局与B公司通过公开挂牌出让方式签订的《挂牌成交确认书》,建立了建设用地使用权出让合同关系,且合同关系合法有效。然而,继续履行该合同存在法律上的履行障碍。在预挂牌出让时,案涉土地仍为集体所有土地。尽管双方签订的《挂牌成交确认书》明确预期土地将转为国有建设用地,但合同的实际履行取决于土地的合法转为国有土地,并依法办理公开出让手续。根据国有土地公开出让的政策规定,商业性用地必须通过招标、拍卖或挂牌方式出让。案涉土地虽已完成农用地转用和征收补偿手续,但合同的继续履行未经过合法的国有土地出让程序,违反国家政策规定,无法继续履行。土地基准地价发生了显著变化。如果继续按照当年的成交价执行合同,将造成国有土地出让金的流失,损害国家利益和社会公共利益。
裁判结果
二审法院认为,一审法院判决继续履行《挂牌成交确认书》不当,撤销一审判决,驳回B公司的诉讼请求。案件一、二审的诉讼费均由B公司承担。
案例评析
关于因建设用地使用权出让合同产生纠纷适用程序的问题
本案的争议实质上属于合同纠纷,涉及的法律关系是A自然资源局(作为土地出让方)和B公司(作为受让方)之间的财产性权利和义务问题。合同的标的物是建设用地使用权的出让,是一种民事合同关系。
建设用地使用权出让合同的基本属性是民事性,即出让合同为民事合同,不应“定性”为行政协议。出让制度旨在市场化配置资源,其本质在于以等价有偿的方式设立建设用地使用权。在现行法体系中,合同关系由《民法典》调整。建设用地出让合同在行政法规中以民事法律关系为基础,《土地管理法》等公法关于该合同的规定旨在促进建设用地使用权的出让,并不会改变其民事合同的法律性质。出让合同行为并不涉及行政权的行使或授予,也不符合行政协议的法定构成要件,无论是从法理及法律规范角度,均不同于行政协议,应当适用民事诉讼程序的调整。
关于建设用地使用权出让合同关系是否成立其效力的问题
建设用地使用权出让合同成立的必备要件涉及两个方面:一是内容方面的要件；二是形式方面的要件。根据《民法典》第472条的定义,要约是希望与他人订立合同的意思表示,该意思表示应当符合下列条件:第一,内容具体确定；第二,表明经受要约人承诺,要约人即受该意思表示约束。只要当事人作出的意思表示内容具体确定,即满足内容要件。我国民法采用合同形式自由原则,仅在法律、行政法规有特殊规定或者当事人有特别约定的情况下,合同形式才会影响到合同的成立。
根据《民法典》第143条规定,建设用地使用权出让合同有效的必备要件为:(一)行为人具有相应的民事行为能力；(二)意思表示真实；(三)不违反法律、行政法规的强制性规定,不违反公序良俗。《民法典》第153条对“强制性规定”对合同效力的影响作出了进一步规定:“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是,该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”强制性规定可以分为效力性强制性规定和管理性强制性规定。其区分的基本原则是:若一项交易本身便被法律所明文禁止,只要进行了交易便违反了规定的,为效力性强制性规定,例如从事烟草买卖行为需取得烟草专卖零售许可,未取得烟草专卖零售许可却进行售卖的,不仅双方之间的买卖合同无效,出卖人还可能涉嫌非法经营罪；如果一项交易并非法律所禁止,但需要符合相关规定设置的条件,比如办理特定手续才能进行的,为管理性强制性规定,举例而言,从事食品生产经营的民事主体需要食品生产许可,未取得许可的交易行为本身有效,但须对其无证生产经营的违法行为承担相应行政责任。如果订立的交易合同违反效力性强制性规定的,合同无效。
本案中B公司提交竞买申请属于要约,随后双方签订的《挂牌成交确认书》构成承诺。虽然未签订书面的《国有土地使用权出让合同》,但根据《合同法》第36条(现为《民法典》第490条)规定,如果一方履行主要义务,且对方接受,则合同关系成立。B公司已支付超过70%的成交地价款,A自然资源局也接受了部分履行,因此合同关系已经成立。案涉土地在办理用地审批手续并转为国有土地后,符合土地出让条件,因此合同本身不违反法律、行政法规的强制性规定,属于合法有效的合同。
关于建设用地使用权出让合同是否应当继续履行问题
民事主体从事民商事活动,除了遵守法律之外,还应当遵守国家制定的政策要求。《民法典》第580条规定,法律上或者事实上不能履行时,债务人可以不予履行。债务在法律上或者事实上不能履行。法律上不能是指因法律禁令或者其他法律上原因,债务人不能履行或者履行将违反法律禁令,如债务人不享有或不再享有标的物的所有权,或者所转让的技术因法律管制原因被禁止转让等。事实上不能也称物理上不能,是指给付因自然法则而无法履行,如特定物买卖情形,标的物因毁损灭失而无法交付并移转所有权。
在本案中,《挂牌成交确认书》履行需要不存在法律或事实上无法履行的障碍,然而,案涉土地当年挂牌时仍为集体土地,且未经过完整的招拍挂程序便直接出让为国有土地,这违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第4条第1款规定,该规定属于效力性强制规定,是基于社会公共利益的考量,意图保护的对象并非特定个人或团体的利益,而是旨在保护国有土地出让金收入的公共利益,故而以强制性干预私法意思自治,如继续履行合同将会破坏国有建设用地使用权的管理秩序,因此存在法律上的履行障碍。
此外,案涉土地预挂牌四年后才取得农用地转用审批手续并转为国有建设用地,而这一过程中土地的市场价值已显著上升,继续执行最初的转让价格将影响土地交易的公平性和市场秩序,可能引起国有土地出让收入流失,损害国家和社会公共利益,继续履行合同不符合国家政策要求,存在事实上的履行障碍,所以不应继续履行。
关于建设用地使用权出让合同不能继续履行的责任承担
如果一方不完全履行合同义务,致使合同无法继续履行的,则构成违约,应承担相应的违约责任。违约责任的承担方式是继续履行、支付违约金、赔偿因违约而产生的损失等。受制于“二审应当围绕当事人上诉请求的有关事实和适用法律进行审理,当事人没有提出请求的,不予审理”,本案中,B公司未在二审中对一审法院对A自然资源局承担支付违约金和赔偿违约损失的处理提出异议,故而二审法院并未处理。
本起案件提示国有建设用地使用权受让方在签订合同时,需要对法律法规与合同条款深入研判。
第一,注意出让方式。国有建设用地使用权的出让一般采取招标、拍卖、挂牌等市场化方式进行,“预招拍挂”是特定历史时期的产物,在目前法律法规完善以及监督严格的情况下,几乎已不存在。按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,商业、旅游、娱乐及商品住宅用地必须通过公开出让方式,受让方需在参与出让过程中遵循程序性要求,确保合法合规。土地的用途、年限、出让金、土地交付条件及违约责任等条款必须详尽明确,以防止日后产生纠纷。
第二,受让方必须审查土地性质,确保拟受让的土地为国有建设用地,已经依法办理农用地转用、征收为国有土地的手续。如果土地有历史遗留问题,如未完成的征地补偿、拆迁安置等,需要提高警惕,免受风险。受让前应详细了解土地的用途规划与容积率、建筑密度、绿化率等建设指标,确认是否符合开发计划和投资预期。注意城市规划的变更情况,以及是否存在特别的用途限制,如用于保障性住房、公共设施建设等。
第三,受让方必须核查土地权属,查明土地是否已经被合法征收,是否取得城镇建设用地的批复,是否存在抵押、查封等他项权利,防止日后发生权属纠纷。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定,商业用地的出让年限不得超过40年,居住用地不得超过70年,受让时应确认土地出让年限是否符合预期。
第四,受让方必须详细审查合同条款。合同应详细列明土地的面积、四至范围、用途、出让年限、出让金及支付方式等基本事项。土地位置的描述应与权属证书上的记录一致,防止界定不清引发争议。双方要对土地交付条件、时间和具体方式有明确的约定,防止土地未按期交付影响开发进度。受让方应认真对待违约责任条款,对政府未按期交付土地、土地不符合规划条件、土地存在权属纠纷等情形下的责任承担进行明确约定。
第五,受让方应注意及时办理不动产登记手续并按时开发。确保权属登记无瑕疵,并按照合同约定及规划要求进行开发建设及管理,在规定期限内完成。未按期开发的土地可能面临被认定为闲置土地,甚至被无偿收回。此外,受让方发现出让土地不符合条件时,可根据《民法典》第563条规定解除合同,并请求赔偿损失。此种解除权的事由规范基础在于,违约方行为严重损害合同信赖基础,对合同另一方而言,强求对方坚守合同已无意义,故而应当赋予相对方以解除权。如果因出让方未按合同约定交付土地或土地存在权属瑕疵、行政审批手续不齐全等情况,导致合同无法继续履行,出让方应承担违约责任。
(作者为澳门科技大学民商法博士研究生,研究方向为民商法)
参考文献:
程琥.国有土地使用权收回中的房屋征收补偿问题研究[J].中共浙江省委党校学报,2017,33(04):122-128.
屈茂辉.再论建设用地使用权出让合同的民事属性[J].中国法学,2023(06):201-221.
吴光荣.论合同成立的要件——《民法典》合同编通则司法解释第3条第1、2款解读[J].山东法官培训学院学报,2024,40(01):15-24.
张红.违反强制性规定的侵权责任构成[J].法学评论,2024,42(01):85-97.
摘要:法律上或者事实上不能履行的合同不应当继续履行。在我国现行有效的土地出让秩序中,商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。下述案涉土地预挂牌出让时仍为集体所有土地,虽然该预挂牌出让行为合法有效,但诉争双方签订的《挂牌成交确认书》却将集体土地作为国有土地直接出让,违反了国有建设用地公开出让的政策性规定,存在法律上的履行障碍。此外,案涉土地征收时基准地价相较于预招拍挂时大幅提升,而国有土地出让收入关系到国计民生,如案涉土地仍按预挂牌出让的成交价继续履行合同,将导致国有土地出让金的流失,损害国家利益和社会公共利益。
关键词:建设用地使用权；出让合同；国有土地；公共利益
建设用地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定期限让与土地使用者,土地使用者向土地出让者支付出让金的行为。在土地出让过程中可能出现履行不能的情形,即作为债权之客体的建设用地给付不能状态,履行不能是合同履行障碍的一种情形。作为法律上的概念,并非仅指物理上的不能,而是指依一般社会观念或交易观念,不可期待债务人实现其债务履行。履行不能的判断是相对的,物理上可能的给付,如果根据一般交易观念其履行需要违反效力性强制规定,或支出不相当的费用,则称为履行不能。下文以案释法,以案研法,展开对建设用地使用权出让合同履行障碍的研究。
案件事实
诉争发生于某A县自然资源局与B公司之间。2010年11月29日,A自然资源局制定《出让方案》,明确对四宗土地进行公开预挂牌出让,原权属为某A县人民政府,土地用途为商住用地,挂牌出让方式为公开挂牌。出让方案载明挂牌交易在某土地交易所进行。竞买人必须与当地政府签订土地开发投资意向书。2010年12月29日,B公司通过挂牌竞买取得两宗土地的使用权。B公司签订《挂牌成交确认书》。
2014年4月24日,某省国土资源厅批准某A县将部分集体土地征收为国有土地。此后,某A县人民政府根据省政府通知,发现有6宗土地存在未批先供的违规现象,涉及B公司土地。某A政府要求解除相关预挂牌交易并重新公开挂牌。B公司因A自然资源局未与其签订《国有土地使用权出让合同》并办理土地使用权登记,提起诉讼。
审理经过
一审法院认为,A自然资源局与B公司之间的国有土地使用权出让合同关系已经成立。A自然资源局发布了案涉土地预挂牌出让方案,并委托某土地交易所办理交易事宜。B公司参与竞拍并缴纳了购地款,且获得部分土地使用权证,显示双方已履行主要义务。尽管未订立书面的《国有土地使用权出让合同》,但预招拍挂程序合法有效,土地性质已变更为国有土地,符合出让条件。合同关系依法成立并生效,A自然资源局应根据《挂牌成交确认书》继续履行合同,移交土地。双方的合同关系已经部分履行,B公司有权要求A自然资源局继续履行。但是,国有土地使用权登记属于行政管理职能范畴,不属于民事案件的审查范围。因此,B公司要求A自然资源局办理使用权登记的请求,不予支持。
A自然资源局不服一审判决提起上诉,主张签订《挂牌成交确认书》时,案涉土地属于集体用地。根据《土地管理法》等法律规定,集体土地不得擅自对外出让,案涉土地在预挂牌完成征收为国有土地,因此合同标的物实际为集体用地,违反法律强制性规定,应属无效合同。即使合同有效,征收为国有土地后未通过合法的招拍挂程序进行出让。《国土资源部关于治理整顿土地市场秩序的通知》要求所有国有建设用地使用权的出让必须通过招标、拍卖或挂牌方式。未按照程序履行的合同在客观上无法继续履行,判决继续履行显然违反国家政策和最高法院的公报案例,导致法律适用不一致。案涉地块在2014年批准征收为国有建设用地,与2010年相比,城镇基准地价已有提升,双方在2010年签订的《挂牌成交确认书》约定的交易价格已明显低于2014年的城镇基准地价。土地出让收入关系到国计民生,关系到社会公共利益。一审法院判决要求上诉人继续履行《挂牌成交确认书》中确定的权利与义务,这明显是对违法违规行为的保护,必然导致产生错误的司法导向,被他人效仿,出现通过预招拍挂的形式先“圈地”,然后征地办证,完善违规手续,再通过法院的生效判决继续履行合同的情况。该做法不仅扰乱了土地市场的交易秩序、影响对土地的保护和合理开发、利用,容易滋生腐败现象,也严重损害了国家及社会的公共利益。
上诉方认为,“任何人不得从其违法违规行为中获利”是一项重要的司法准则,违法违规的行为本不应得到法律的保护。一审判决双方继续履行合同,既未考虑到基准地价的上涨,影响国家土地交易的财政收入,扰乱了土地市场秩序,而且还让司法机关和行政机关为以前的违法违规行为“买单”,使违法行为合法化,违反了国家法律、政策的规定,同时损害了国家利益和社会公共利益。
一审法院判决继续履行合同,等于保护违法行为,忽视了国家政策、公共利益及法律效果和社会效果的统一,可能造成错误的司法导向,应依法撤销。
二审法院认为,A自然资源局与B公司通过公开挂牌出让方式签订的《挂牌成交确认书》,建立了建设用地使用权出让合同关系,且合同关系合法有效。然而,继续履行该合同存在法律上的履行障碍。在预挂牌出让时,案涉土地仍为集体所有土地。尽管双方签订的《挂牌成交确认书》明确预期土地将转为国有建设用地,但合同的实际履行取决于土地的合法转为国有土地,并依法办理公开出让手续。根据国有土地公开出让的政策规定,商业性用地必须通过招标、拍卖或挂牌方式出让。案涉土地虽已完成农用地转用和征收补偿手续,但合同的继续履行未经过合法的国有土地出让程序,违反国家政策规定,无法继续履行。土地基准地价发生了显著变化。如果继续按照当年的成交价执行合同,将造成国有土地出让金的流失,损害国家利益和社会公共利益。
裁判结果
二审法院认为,一审法院判决继续履行《挂牌成交确认书》不当,撤销一审判决,驳回B公司的诉讼请求。案件一、二审的诉讼费均由B公司承担。
案例评析
关于因建设用地使用权出让合同产生纠纷适用程序的问题
本案的争议实质上属于合同纠纷,涉及的法律关系是A自然资源局(作为土地出让方)和B公司(作为受让方)之间的财产性权利和义务问题。合同的标的物是建设用地使用权的出让,是一种民事合同关系。
建设用地使用权出让合同的基本属性是民事性,即出让合同为民事合同,不应“定性”为行政协议。出让制度旨在市场化配置资源,其本质在于以等价有偿的方式设立建设用地使用权。在现行法体系中,合同关系由《民法典》调整。建设用地出让合同在行政法规中以民事法律关系为基础,《土地管理法》等公法关于该合同的规定旨在促进建设用地使用权的出让,并不会改变其民事合同的法律性质。出让合同行为并不涉及行政权的行使或授予,也不符合行政协议的法定构成要件,无论是从法理及法律规范角度,均不同于行政协议,应当适用民事诉讼程序的调整。
关于建设用地使用权出让合同关系是否成立其效力的问题
建设用地使用权出让合同成立的必备要件涉及两个方面:一是内容方面的要件；二是形式方面的要件。根据《民法典》第472条的定义,要约是希望与他人订立合同的意思表示,该意思表示应当符合下列条件:第一,内容具体确定；第二,表明经受要约人承诺,要约人即受该意思表示约束。只要当事人作出的意思表示内容具体确定,即满足内容要件。我国民法采用合同形式自由原则,仅在法律、行政法规有特殊规定或者当事人有特别约定的情况下,合同形式才会影响到合同的成立。
根据《民法典》第143条规定,建设用地使用权出让合同有效的必备要件为:(一)行为人具有相应的民事行为能力；(二)意思表示真实；(三)不违反法律、行政法规的强制性规定,不违反公序良俗。《民法典》第153条对“强制性规定”对合同效力的影响作出了进一步规定:“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是,该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”强制性规定可以分为效力性强制性规定和管理性强制性规定。其区分的基本原则是:若一项交易本身便被法律所明文禁止,只要进行了交易便违反了规定的,为效力性强制性规定,例如从事烟草买卖行为需取得烟草专卖零售许可,未取得烟草专卖零售许可却进行售卖的,不仅双方之间的买卖合同无效,出卖人还可能涉嫌非法经营罪；如果一项交易并非法律所禁止,但需要符合相关规定设置的条件,比如办理特定手续才能进行的,为管理性强制性规定,举例而言,从事食品生产经营的民事主体需要食品生产许可,未取得许可的交易行为本身有效,但须对其无证生产经营的违法行为承担相应行政责任。如果订立的交易合同违反效力性强制性规定的,合同无效。
本案中B公司提交竞买申请属于要约,随后双方签订的《挂牌成交确认书》构成承诺。虽然未签订书面的《国有土地使用权出让合同》,但根据《合同法》第36条(现为《民法典》第490条)规定,如果一方履行主要义务,且对方接受,则合同关系成立。B公司已支付超过70%的成交地价款,A自然资源局也接受了部分履行,因此合同关系已经成立。案涉土地在办理用地审批手续并转为国有土地后,符合土地出让条件,因此合同本身不违反法律、行政法规的强制性规定,属于合法有效的合同。
关于建设用地使用权出让合同是否应当继续履行问题
民事主体从事民商事活动,除了遵守法律之外,还应当遵守国家制定的政策要求。《民法典》第580条规定,法律上或者事实上不能履行时,债务人可以不予履行。债务在法律上或者事实上不能履行。法律上不能是指因法律禁令或者其他法律上原因,债务人不能履行或者履行将违反法律禁令,如债务人不享有或不再享有标的物的所有权,或者所转让的技术因法律管制原因被禁止转让等。事实上不能也称物理上不能,是指给付因自然法则而无法履行,如特定物买卖情形,标的物因毁损灭失而无法交付并移转所有权。
在本案中,《挂牌成交确认书》履行需要不存在法律或事实上无法履行的障碍,然而,案涉土地当年挂牌时仍为集体土地,且未经过完整的招拍挂程序便直接出让为国有土地,这违反了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第4条第1款规定,该规定属于效力性强制规定,是基于社会公共利益的考量,意图保护的对象并非特定个人或团体的利益,而是旨在保护国有土地出让金收入的公共利益,故而以强制性干预私法意思自治,如继续履行合同将会破坏国有建设用地使用权的管理秩序,因此存在法律上的履行障碍。
此外,案涉土地预挂牌四年后才取得农用地转用审批手续并转为国有建设用地,而这一过程中土地的市场价值已显著上升,继续执行最初的转让价格将影响土地交易的公平性和市场秩序,可能引起国有土地出让收入流失,损害国家和社会公共利益,继续履行合同不符合国家政策要求,存在事实上的履行障碍,所以不应继续履行。
关于建设用地使用权出让合同不能继续履行的责任承担
如果一方不完全履行合同义务,致使合同无法继续履行的,则构成违约,应承担相应的违约责任。违约责任的承担方式是继续履行、支付违约金、赔偿因违约而产生的损失等。受制于“二审应当围绕当事人上诉请求的有关事实和适用法律进行审理,当事人没有提出请求的,不予审理”,本案中,B公司未在二审中对一审法院对A自然资源局承担支付违约金和赔偿违约损失的处理提出异议,故而二审法院并未处理。
本起案件提示国有建设用地使用权受让方在签订合同时,需要对法律法规与合同条款深入研判。
第一,注意出让方式。国有建设用地使用权的出让一般采取招标、拍卖、挂牌等市场化方式进行,“预招拍挂”是特定历史时期的产物,在目前法律法规完善以及监督严格的情况下,几乎已不存在。按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,商业、旅游、娱乐及商品住宅用地必须通过公开出让方式,受让方需在参与出让过程中遵循程序性要求,确保合法合规。土地的用途、年限、出让金、土地交付条件及违约责任等条款必须详尽明确,以防止日后产生纠纷。
第二,受让方必须审查土地性质,确保拟受让的土地为国有建设用地,已经依法办理农用地转用、征收为国有土地的手续。如果土地有历史遗留问题,如未完成的征地补偿、拆迁安置等,需要提高警惕,免受风险。受让前应详细了解土地的用途规划与容积率、建筑密度、绿化率等建设指标,确认是否符合开发计划和投资预期。注意城市规划的变更情况,以及是否存在特别的用途限制,如用于保障性住房、公共设施建设等。
第三,受让方必须核查土地权属,查明土地是否已经被合法征收,是否取得城镇建设用地的批复,是否存在抵押、查封等他项权利,防止日后发生权属纠纷。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定,商业用地的出让年限不得超过40年,居住用地不得超过70年,受让时应确认土地出让年限是否符合预期。
第四,受让方必须详细审查合同条款。合同应详细列明土地的面积、四至范围、用途、出让年限、出让金及支付方式等基本事项。土地位置的描述应与权属证书上的记录一致,防止界定不清引发争议。双方要对土地交付条件、时间和具体方式有明确的约定,防止土地未按期交付影响开发进度。受让方应认真对待违约责任条款,对政府未按期交付土地、土地不符合规划条件、土地存在权属纠纷等情形下的责任承担进行明确约定。
第五,受让方应注意及时办理不动产登记手续并按时开发。确保权属登记无瑕疵,并按照合同约定及规划要求进行开发建设及管理,在规定期限内完成。未按期开发的土地可能面临被认定为闲置土地,甚至被无偿收回。此外,受让方发现出让土地不符合条件时,可根据《民法典》第563条规定解除合同,并请求赔偿损失。此种解除权的事由规范基础在于,违约方行为严重损害合同信赖基础,对合同另一方而言,强求对方坚守合同已无意义,故而应当赋予相对方以解除权。如果因出让方未按合同约定交付土地或土地存在权属瑕疵、行政审批手续不齐全等情况,导致合同无法继续履行,出让方应承担违约责任。
(作者为澳门科技大学民商法博士研究生,研究方向为民商法)
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