环境行政公益诉讼诉前程序的概念
环境行政公益诉讼是检察机关通过发出检察建议书,针对环境行政机关不依法履行职责的行为,要求环境行政机关根据检察建议书内容作出具体行政行为,或要求破坏环境造成不利后果的第三人整改违法行为。
公益诉讼诉前程序,是指在向人民法院提起民事、行政公益诉讼前,检察机关通过特定方式所必须履行的前置性程序。
行政公益诉讼的诉前程序不同于行政公益诉讼程序,是指在行政公益诉讼案件中,检察机关必须遵循的法定程序,其法定方式是提出检察建议,内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。可见,诉前程序的着重点是强调“非诉”性质,而不是“诉讼”,其本质上是作为诉讼程序的前置延伸。
环境行政公益诉讼诉前程序的基本规定
2012年《民事诉讼法》第55条首次明确将环境公益诉讼作为公益诉讼的核心领域。根据2017年修正的《民事诉讼法》第55条第2款规定和2021年修正的《民事诉讼法》第58条第2款规定,人民检察院在履职中发现损害社会公共利益的行为,若没有相关机关和组织提起诉讼,可以向人民法院提起诉讼。2018年,《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》出台,最高法和最高检明确规定,在此之前要经过诉前公告的程序。《行政诉讼法》第25条也规定,检察机关有权在履行职责过程中,如果发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为,导致国家利益或社会公共利益受损害,可以向行政机关提出检察建议来督促其依法履行职责,而如果行政机关不依法履行职责,人民检察院还有权向人民法院提起诉讼。
环境行政公益诉讼诉前程序的现实弊端
第一,在检察机关内部,包括内设机构、检察人员在内,缺乏独立的办案权。《实施办法》规定,如果地方各级人民检察院决定向人民法院提起公益诉讼的,必须经过层报,最终由最高人民检察院审查批准。部分承办人员认为审查决策的权力由上级领导受理,因此不积极去探索和研究相关情况。环境行政公益诉讼领域,案件往往要经过层级审批,导致耗费在程序上的时间较长。我国诉前程序的实践之中,出现了一种强调检察机关与行政机关之间协作而非对抗的治理模式,并且在时间和空间两个方面扩展了传统行政诉讼。但是,在实践过程中,诉前程序还存在官僚化和选择性监管等问题。
第二,检察机关和行政机关分属不同的体系,导致沟通渠道受限,彼此之间的联系较为有限。环境保护领域法律,如《大气污染防治法》等立法文本仅为检察机关行使监督权划定了领域,对政府的职责权限进行了严格且明确的划分,但对于政府有关部门如何去落实、如何去履职则不明确。检察机关和行政机关之间并没有直接的隶属关系或者管理被管理的关系,让行政机关能够在环境等需要具有一定专业知识的领域去听从并不一定具有此类知识检察机关的意见是一个问题。
第三,诉前程序审查标准以结果为导向。行政机关按照检察建议履行了法定职责,但在结果上未能制止环境公共利益受到的损害,环境污染或生态破坏的情况仍然存在,检察机关便提起环境行政公益诉讼。大多数规范要求行政机关在诉前程序中依法履行职责,以此来判断和推定行政行为能保护环境公益,但也有规则不但要求审查行政机关在诉前程序中依法履行法定职责,而且要求该行为能够充分保护环境公益,这对行政机关提出了更加严格的要求。
环境行政公益诉讼诉前程序的完善路径
第一,完善相关规定。
检察机关结合实践和行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件等,通过各类政策去具体细化对行政机关的“法定职责”的规定。确定检察机关在适用诉前程序前需要的条件；明确检察系统内适用诉前程序决定权行使的主体；科学合理设计诉前程序的具体操作流程；科学设定检察建议书的送达方式与送达时间；规定适用诉前程序的办案时效和期间；划定行政机关有效作为的标准；明晰环境公益诉讼的检察建议书内容上对事实、证据以及检察建议的合理性评价标准的要求。这些问题都需要详细研究,确保诉前程序的规定与其他法律规定相衔接,最终保障司法实践的可操作性。
第二,建立跨行政区划案件的检察机关一体化管辖规则。
对于办案机关与环境公益损害结果地的分离问题,下级检察机关难以充分贴近案件事实,上级检察机关难以高效协调各方关系。“万峰湖”案中,最高人民检察院探索出上下级检察机关一体化的办案机制,以充分发挥二者协同作用同一案件的优势。建议修改《办案规则》第15条为“设区的市级以上人民检察院管辖本辖区内重大、复杂的案件。公益损害范围涉及两个或两个以上行政区划的公益诉讼案件,可以由共同的上一级人民检察院管辖,或由上级检察机关统一立案后,按照案件实际情况由涉案行政机关所在地检察机关联合办案”。由此,可以实现统分结合、统一协调。对于独立适用磋商程序的案件,建议在《办案规则》第73条中增加第四款:“检察机关采用磋商方式维护受损社会公共利益或国家利益的,应报送上级检察机关备案,必要时上级检察机关应协助办案检察机关协调相关各方形成整改方案。”
第三,完善环境行政公益诉前程序与诉讼程序的衔接规则。
行政机关收到检查建议后,在不同阶段依法履行职责,其产生的法律后果也应不同。1.诉前程序中行政机关在依法履行职责后,检察机关应当决定结案,而非针对结果继续提起诉讼。2.诉前程序结束后至提起行政公益诉讼的审查起诉阶段,行政机关依法履行职责,检察机关应当终结审查,决定结案；若检察机关继续提起诉讼,法院应不予受理或已受理的裁定驳回起诉。3.检察机关提起环境行政公益诉讼至开庭审理前,行政机关已经依法履职的,检察机关应撤回起诉或变更诉讼请求；既不撤诉又不变更诉讼请求的,法院应裁定驳回起诉。4.环境行政公益诉讼开庭审理后,(1)行政机关已按照检察建议纠正违法行为、履行法定职责,法院准许检察机关撤回起诉；(2)检察机关变更诉讼请求,确认行政机关纠正违法行为之前的行政行为无效；(3)检察院既不申请撤回起诉,又不申请变更诉讼请求的,法院依法审理并作出裁决。
结语
环境行政公益诉讼诉前程序不仅是法律制度的一部分,旨在通过协商和调解解决环境争议,更是社会环境治理和公众参与的重要桥梁。本文结合实际操作中存在的弊端,如缺乏独立的办案权、沟通渠道受限、缺少专家学者、审查标准以结果为导向等问题,对目前实践中环境行政公益诉讼诉前程序的法律规范、理论指导进行分析,从完善相关规定、分工协调各个部门、一体化管辖规则、程序的衔接规则等方面提出了建议,希冀能为环境行政公益诉讼诉前程序的良性运行助力。
(作者单位:湖南师范大学法学院)