《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号)、《山东省设施农业用地管理办法》(鲁自然资规〔2020〕1号)印发以来,为深入学习贯彻设施农业用地管理政策,更好地提高土地利用率,规范设施农业用地备案管理,笔者对某市设施用地情况进行了实际调研,仅供大家参考。
一、基本情况
某市面积9660平方千米,辖2区5县,截至2024年2月该市设施农业主要分为畜禽养殖业、规模化粮食生产业。近年来,随着土地流转政策的推进,规模化粮食生产呈现快速发展势头,规模化粮食种植附属设施用地以及配套设施用地备案需求增多。畜禽养殖业正向规模化、工厂化方向转变,受经营成本制约,家庭式养殖正逐步减少,大型、多层养殖厂房正快速发展。
目前,该市系统内已备案设施农业用地6449宗,涉及生产辅助用地面积1.03万亩,其中设施农业用地需求较多,分别有2208宗和1113宗,占全市的34.24%、17.26%。分类型看,作物种植设施农业用地1601宗,生产辅助用地面积4828亩；畜禽水产养殖设施农用地4848宗,辅助用地面积5446亩。
二、管理情况
(一)科学引导项目选址。为切实加强耕地保护工作,严格设施农业用地管理,该市设施农业用地管理坚持“保护耕地、节约集约利用土地”的原则,鼓励优先利用未利用地和建设用地,尽量少占或不占耕地,尽量占用劣质耕地。同时通过工程、技术等措施减少对耕地耕作层的破坏,确需占用耕地、造成耕地地类变化的,应当落实补充耕地任务,确保耕地数量不减少、质量不降低。各类畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施均严禁新增占用永久基本农田。设施农业用地不再使用的,经营者应当于结束使用后1年内恢复原土地用途。
(二)加强备案前立项监管。工作中,各县(市、区)自然资源主管部门积极做好服务前置,在设施农业项目经乡镇备案前,对是否占用永久基本农田、生态保护红线、饮用水水源保护区、省级以上公益林和湿地等进行立项选址审查,涉及占用耕地的,核查补充耕地任务落实情况,提出指导意见,严格界定设施农用地范围。对设施农用地项目审批实行集中会办,明确办理时限,制作统一格式的备案书交由经营者填写。
(三)强化项目全流程监管。镇(街道)政府作为设施农业用地备案主体,县级自然资源主管部门配合开展上图入库工作。为切实做好源头监管工作,该市自然资源管理部门印发《关于严格设施农业用地管理的通知》,要求县(市、区)对其中辅助设施用地占用耕地面积超过5亩或占地面积超过10亩的,在出具用地审查意见后5个工作日内报市级自然资源主管部门备案。着重从事前、事中和事后三个环节,加强设施用地监管。
(四)严格执法监管。日常工作中,各县(市、区)自然资源主管部门会同综合执法部门、农业农村、畜牧兽医主管等部门通过动态巡查、联合执法、定期排查等方式,加强对设施农业用地的日常监管。对未经备案违法违规建设、乡镇政府违法违规备案、违法违规占用永久基本农田、假借农业设施项目名义实施非农建设,特别是假借农业设施项目发展光伏项目,变相占用耕地或违法违规改变用途建设“大棚房”的,依法依规查处或向有执法权的行政机关报告,坚决杜绝各类打着设施农业用地外衣的违法违规用地行为。
三、存在问题
一是用地缺乏有效管理,政策宣传不够到位。根据调研来看,个别镇(街)存在未立项备案的设施农用地,多为零星分布、资金投入低、配套设施不完备的养殖区。除此之外,已备案但未建设的、超过备案规模建设的、到期或未到期但荒废且未按照规定恢复为原用等问题普遍存在,设施农业用地的建设及后期维护管理亟待进一步规范。
二是设施农业用地规模的核定缺少法规、政策依据,特别是畜禽养殖类用地无法根据养殖规模核定用地面积。小规模设施农业用地布局缺乏科学规划,未经相关论证和评审,带有较强随意性,导致生产设施、附属设施布局不合理,造成部分土地浪费。
三是设施农业用地缺乏合理规划布局。近年来,经营者申报办理设施农用地的需求增加,但由于缺乏规划引导,导致设施农用地空间布局随意性较大,也增加了后期管理难度。
四是设施农业辅助用地隐蔽性强,难以有效管理。少数经营者缺乏统筹安排,在实施过程中随意改变建设方案或者不按建设方案实施。
四、意见建议
一是建议省级尽快修订《山东省设施农业用地管理办法》,出台设施农业用地备案细则和备案材料模板,完善设施农业用地面积核定标准,指导基层政府规范化开展设施农业用地备案工作。
二是加强规划之间相互衔接,合理引导设施农用地布局。根据设施农业发展需要,结合环境保护、卫生防疫、区域地形地貌特点等因素制定设施农业发展规划。合理引导设施农用地布局,注重设施农用地潜力挖掘和存量用地盘活利用,提高土地利用率,尽量少占耕地。
三是针对设施农业用地不恢复原土地用途问题,参照临时用地管理办法,建立复垦保证金制度,约束土地使用人按照批准用途利用土地,履行复垦义务。
四是严格耕地占补平衡。当前,国家占补平衡制度正在改革,将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。要求严格控制占用规模,建立耕地流向林地、园地、农业设施建设用地等其他农用地管理台账,确保市域内耕地总量动态平衡。但实践中设施农业用地管理操作性不强,建议参照非农建设补充耕地储备库管理平台,实行新增占用耕地与补充耕地储备库指标规模挂钩的机制。
(邹平市西董街道自然资源和规划所 毛贞新)
一、基本情况
某市面积9660平方千米,辖2区5县,截至2024年2月该市设施农业主要分为畜禽养殖业、规模化粮食生产业。近年来,随着土地流转政策的推进,规模化粮食生产呈现快速发展势头,规模化粮食种植附属设施用地以及配套设施用地备案需求增多。畜禽养殖业正向规模化、工厂化方向转变,受经营成本制约,家庭式养殖正逐步减少,大型、多层养殖厂房正快速发展。
目前,该市系统内已备案设施农业用地6449宗,涉及生产辅助用地面积1.03万亩,其中设施农业用地需求较多,分别有2208宗和1113宗,占全市的34.24%、17.26%。分类型看,作物种植设施农业用地1601宗,生产辅助用地面积4828亩；畜禽水产养殖设施农用地4848宗,辅助用地面积5446亩。
二、管理情况
(一)科学引导项目选址。为切实加强耕地保护工作,严格设施农业用地管理,该市设施农业用地管理坚持“保护耕地、节约集约利用土地”的原则,鼓励优先利用未利用地和建设用地,尽量少占或不占耕地,尽量占用劣质耕地。同时通过工程、技术等措施减少对耕地耕作层的破坏,确需占用耕地、造成耕地地类变化的,应当落实补充耕地任务,确保耕地数量不减少、质量不降低。各类畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施均严禁新增占用永久基本农田。设施农业用地不再使用的,经营者应当于结束使用后1年内恢复原土地用途。
(二)加强备案前立项监管。工作中,各县(市、区)自然资源主管部门积极做好服务前置,在设施农业项目经乡镇备案前,对是否占用永久基本农田、生态保护红线、饮用水水源保护区、省级以上公益林和湿地等进行立项选址审查,涉及占用耕地的,核查补充耕地任务落实情况,提出指导意见,严格界定设施农用地范围。对设施农用地项目审批实行集中会办,明确办理时限,制作统一格式的备案书交由经营者填写。
(三)强化项目全流程监管。镇(街道)政府作为设施农业用地备案主体,县级自然资源主管部门配合开展上图入库工作。为切实做好源头监管工作,该市自然资源管理部门印发《关于严格设施农业用地管理的通知》,要求县(市、区)对其中辅助设施用地占用耕地面积超过5亩或占地面积超过10亩的,在出具用地审查意见后5个工作日内报市级自然资源主管部门备案。着重从事前、事中和事后三个环节,加强设施用地监管。
(四)严格执法监管。日常工作中,各县(市、区)自然资源主管部门会同综合执法部门、农业农村、畜牧兽医主管等部门通过动态巡查、联合执法、定期排查等方式,加强对设施农业用地的日常监管。对未经备案违法违规建设、乡镇政府违法违规备案、违法违规占用永久基本农田、假借农业设施项目名义实施非农建设,特别是假借农业设施项目发展光伏项目,变相占用耕地或违法违规改变用途建设“大棚房”的,依法依规查处或向有执法权的行政机关报告,坚决杜绝各类打着设施农业用地外衣的违法违规用地行为。
三、存在问题
一是用地缺乏有效管理,政策宣传不够到位。根据调研来看,个别镇(街)存在未立项备案的设施农用地,多为零星分布、资金投入低、配套设施不完备的养殖区。除此之外,已备案但未建设的、超过备案规模建设的、到期或未到期但荒废且未按照规定恢复为原用等问题普遍存在,设施农业用地的建设及后期维护管理亟待进一步规范。
二是设施农业用地规模的核定缺少法规、政策依据,特别是畜禽养殖类用地无法根据养殖规模核定用地面积。小规模设施农业用地布局缺乏科学规划,未经相关论证和评审,带有较强随意性,导致生产设施、附属设施布局不合理,造成部分土地浪费。
三是设施农业用地缺乏合理规划布局。近年来,经营者申报办理设施农用地的需求增加,但由于缺乏规划引导,导致设施农用地空间布局随意性较大,也增加了后期管理难度。
四是设施农业辅助用地隐蔽性强,难以有效管理。少数经营者缺乏统筹安排,在实施过程中随意改变建设方案或者不按建设方案实施。
四、意见建议
一是建议省级尽快修订《山东省设施农业用地管理办法》,出台设施农业用地备案细则和备案材料模板,完善设施农业用地面积核定标准,指导基层政府规范化开展设施农业用地备案工作。
二是加强规划之间相互衔接,合理引导设施农用地布局。根据设施农业发展需要,结合环境保护、卫生防疫、区域地形地貌特点等因素制定设施农业发展规划。合理引导设施农用地布局,注重设施农用地潜力挖掘和存量用地盘活利用,提高土地利用率,尽量少占耕地。
三是针对设施农业用地不恢复原土地用途问题,参照临时用地管理办法,建立复垦保证金制度,约束土地使用人按照批准用途利用土地,履行复垦义务。
四是严格耕地占补平衡。当前,国家占补平衡制度正在改革,将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。要求严格控制占用规模,建立耕地流向林地、园地、农业设施建设用地等其他农用地管理台账,确保市域内耕地总量动态平衡。但实践中设施农业用地管理操作性不强,建议参照非农建设补充耕地储备库管理平台,实行新增占用耕地与补充耕地储备库指标规模挂钩的机制。
(邹平市西董街道自然资源和规划所 毛贞新)